민주주의에서 정당의 중요성은? (선관위 제공 , 전문가 칼럼)

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올해는 우리나라가 민주화를 맞이한 지 23년이 되는 해로서, 민주화 이후 민주주의의 모델을 고민해야 할 시점이다. 특히, 최근 세계화(globalization)와 세방화(世方化, glocalizaton)로 표현되는 변화된 시대환경에 부합하는 대의민주주의의 새로운 틀과 그것의 제도적 기반인 정당모델을 고민해야 한다.

민주주의라는 제도와 관련해서 정당이 얼마나 큰 역할을 하고 있는 지는 대해서는 우리나라 헌법과 정당법에 등장한 정당관련 조항만 살펴봐도 금방 알 수 있다. 우리 헌법 제8조 2항은 정당의 목적에 대하여 “정당은 그 목적. 조직과 활동이 민주적이어야 하며, 국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 가져야 한다”고 규정하고 있다. 헌법에 정당관련 항목을 규정하지 않는 영국과 미국 등 선진민주주의 국가와 다르게 우리 헌법은 정당관련 조항을 규정함으로써, 국가정당적 성격을 분명히 하고 있다.

또한 우리 헌법 제8조 3항에서 “정당은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받으며, 국가는 법률이 정하는 바에 의하여 정당운영에 필요한 자금을 보조할 수 있다”고 정함으로써, 정당을 보호하고 국고보조금까지 지원하고 있다. 아울러 우리 헌법 제8조 4항에서는 “정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배될 때에는 정부는 헌법재판소에 그 해산을 제소할 수 있고, 정당은 헌법재판소의 심판에 의하여 해산된다”고 정함으로써, 우리 정당활동의 한계까지도 구체적으로 명시하고 있다.

그리고 이러한 헌법규정을 법률로 구체화 시킨 정당법 제1조 목적에서는 “정당이 국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 확보하고 정당의 민주적인 조직과 활동을 보장함으로써 민주정치의 건전한 발전에 기여함을 목적으로 한다”고 규정하고 있다. 또한 정당법 제2조 정의에서는 “정당이라 함은 국민의 이익을 위하여 책임있는 정치적 주장이나 정책을 추진하고 공직선거의 후보자를 추천 또는 지지함으로써 국민의 정치적 의사형성에 참여함을 목적으로 하는 국민의 자발적 조직을 말한다”고 규정하고 있다.

2. 현실에서 우리 정당의 모습은?

그렇다면 우리 정당이 민주주의의 제도적 기반으로서 국민의 지지와 사랑을 받으며, 제대로 작동하고 있는 것일까? 즉, 현실에서 우리 정당의 실제 모습은 헌법과 정당법에 나와 있는 것처럼 국민들의 정치적 의사형성에 필요한 민주적인 조직을 가지고 있으며, 국민의 자발적 조직으로 역할을 하고 있는 것일까?

이것에 대한 대답은 긍정적이지 못하다. 따라서 헌법과 정당법에 명시되어 있는 정당조항은 우리 정당의 현실적 모습이라기보다는 현실이 그렇지 못하기 때문에 이것에 대한 반성적 측면에서 정당이 그러한 쪽으로 나아가야 한다고 하는 지극히 당위적이고 규범적인 오토피아(oughtopia)의 영역에 가깝다고 봐야 할 것이다. 우리 정당은 시간이 갈수록 정당의 조직적 기반이 약화되고 있는 것 같다. 이것에 대한 증거사례로 몇 가지를 살펴보면 다음과 같다.

첫째는 최근 반복적으로 일상화되고 있는 ‘정치의 사법화’(judicialization of politics) 현상이다. ‘정치의 사법화’는 노무현 대통령 탄핵과 행정수도 이전 및 미디어법에 대한 헌법재판소의 판결에서 뚜렷해진 것처럼, 국가의 중요한 정책결정과 정책갈등 및 정치적 경쟁이 정당과 의회를 중심으로 하는 ‘정치적 과정’이 아닌 검찰, 법원, 헌법재판소중심의 ‘사법적 과정’으로 해소되는 것을 말한다. 이러한 정치의 사법화는 정당과 국회의 이익집성능력과 조정능력이 이미 한계에 달했음을 보여주고 있다.

둘째는 2004년 17대 총선 전에 ‘돈먹는 하마, 고비용,저효율,부패의 온상’이라며 시민사회단체들의 거센 비난속에 ‘폐지된 지구당’의 모습 그리고 지구당 부활에 대해 여전히 부정적인 시민사회와 NGO단체들의 여론들이다. 셋째는 1991년 지방자치제도가 부활된 이후 지방단체장들과 풀뿌리NGO단체들에 의해 줄곧 제기되고 있으며, 날로 강도가 커지고 있는 기초선거에서 ‘정당공천제 폐지 주장들’이다.

특히, 정당공천제의 폐지를 주장하는 배경을, 그들의 시각에서 이해해 보면 많은 부분 수긍이 가고, 합당한 측면이 있다. 당비내는 진성당원층이 두껍고, 당의 의사결정이 민주적·상향적으로 이루어지는 정당이라면 정당공천제를 시행할 수 있을 것이다.

그러나 우리나라 정당들은 이와 거리가 멀다. 진성당원이 거의 없고, 1인 또는 소수의 지배세력에 의해 의사결정이 이루어지는 비민주적 정치머신(political machine)에 가까운 것이 우리 정당들의 모습이었기 때문이다. 그동안 한국정치에서 ‘3김씨’는 ‘정치머신’의 보스(boss)로서 역할을 했었다. 보스들은 후보공천권과 정치자금분배권을 독점하여 의원들의 자율권을 구속하였을 뿐만 아니라 국민의 대표기관인 ‘국회’를 대통령의 하부기구인 ‘통법부’(通法部)로 만들었다.

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결과적으로 1인 보스와 리틀 보스의 지배하에 있는 ‘지구당’ 역시 지역차원에서 지방정치의 싹을 키우는 대신에 기초선거에서의 공천헌금요구와 기초의원 동원 관행처럼, 지방정치의 중앙당 종속(지방분권과 자치의 실종)과 공천비리 및 부정부패, 그리고 무책임과 비효율을 생산할 수밖에 없었다.

3. 거버넌스 전략: 원내정당화와 지구당 부활

이렇듯 우리 정당은, 정치의 사법화가 일상화되고 있으며 지구당이 폐지되어 부활하기 힘든 상황속에서, 정당공천마저 박탈될 위협에 처해 있다. 특히, 정당공천제를 반대하는 풀뿌리NGO 단체들이 성장하는 배경에는, ‘세방화’라는 시대전환기적 변화가 사회구조적인 차원에서 작동하고 있다는 것도 무시할 수 없는 상황이다.

세방화는 ‘세계화’(globalization)와 ‘지방화’(localization)를 합성한 신조어로 세계화가 심화될수록, 어느 한 지방에서 일어나는 일이 다른 지방에서 일어나는 일에 상호작용하여 세계가 지구촌(global village)으로 변화하는 현상을 말한다. 세방화시대에 지방자치단체와 로컬 행위자들은 중앙집권적인 중앙정부로부터 벗어나 자신의 개성과 자율성을 가지려는 경향성을 갖는다.

과연 그렇다면, 이렇게 변화되는 시대상황 속에서 정당이 생존하고 생활하면서 민주주의의 엔진으로서 기능하기 위해서는 어떤 전략이 필요할까? 여러 의견이 있겠지만, 하나의 전략으로서 정당이 거버넌스(governance) 개념을 활용하는 것을 검토할 필요가 있다.

거버넌스라는 개념은 국정관리(國政管理), 공치(共治), 협치(協治) 등의 용어로 번역되어 사용되는 개념으로서, 국가와 정부가 일방적으로 하향식으로 의사결정하는 방식이 아니라 다양한 행위자(정부간기구, 초국가기구, INGOs, 지방정부, 기업, 풀뿌리시민단체 등)들에게 국가의 권력과 권위를 위임,분산시켜 그들을 파트너로 참여시켜 협치를 이루는 새로운 통치양식을 말한다.

이러한 거버넌스 개념을 정당이 활용해보면, 첫째, 글로벌한 수준의 유럽의회에서 유럽각국의 정당들이 나라별이 아니라 정책과 이슈에 대한 정치적,정책적 입장별로 정당네트워크를 형성하는 것처럼, 우리의 경우도 중앙당이 가지고 있는 권력과 권위를 글로벌수준의 정당네크워크 조직인 아시아정당네트워크(ICAPP)에 위임,분산하여, 아시아의 초국가적인 현안(빈곤, 인권, 불평등, 민주화)에 협력할 필요가 있다.

둘째, 국내수준에서는 중앙당이 가지고 있는 권력과 권위를 의원들(의원총회)에게 위임하여 원내정당화를 활성화 할 필요가 있다. 국내의 로컬수준에서는 중앙당이 가지고 있는 권력과 권위를 지역조직(지역의원총회)에 위임하여 지구당을 활성화할 필요가 있다. 원내정당화와 지구당활성화의 핵심은 의원들의 소통능력과 토의민주주의 능력을 제고하여 시민사회와 네트워크하는 것이다.

원내정당화는 중앙당이 가지고 있는 ‘조직으로서의 정당의 기능’(이념, 정파, 조직)을 축소하고, 상대적으로 ‘정부내 정당의 기능’(국회의원)과 ‘유권자속의 정당기능’(유권자)간의 연계기능을 확대함으로써 지구화와 세방화시대가 요구하는 초국적 현안과 다층적 수준의 거버넌스 질서에 적극적으로 반응하는 것을 말한다.

즉, 이러한 정당의 거버넌스전략은 시대상황에 부합하지 못하는 이념과 정파 및 폐쇄적인 당원구조를 축소하고 개방화,다양화,다층화하는 것을 말한다. 이로써, 정당이 이념과 정파성향이 강한 소수의 당원들과 계파들만의 정당이 아니라 지구시민사회와 소통하는 의원들과 정당 및 후보를 지지하는 일반유권자의 정당으로 발전할 수 있는 환경을 확보할 수 있다.